GABRIELA CECCHIN E CRISTIANE GERCINA
CURITIBA, PR, E SÃO PAULO, SP (FOLHAPRESS) – Criado em outubro de 2003, no primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o Bolsa Família tem pais e mães, e não nasceu de uma única iniciativa, mas levou anos até chegar a ser o maior programa social de combate à fome e à pobreza do país.
O benefício uniu iniciativas novas, gestadas por dois anos no projeto Fome Zero, a outros programas de transferência de renda que já existiam no governo federal. Hoje, atende a cerca de 20 milhões de famílias por mês, transferindo um valor mínimo de R$ 600 a cada uma delas.
O programa nasceu de uma tentativa de integrar programas que funcionavam de maneira dispersa, com regras e estruturas administrativas próprias. O Bolsa Família incorpora o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio-Gás e o Cadastro Único, criados em 2001, além do Cartão Alimentação.
“Juntar os instrumentos significava melhorar o alcance e a coerência da proteção, e não apenas trocar o nome de programas”, afirma José Graziano da Silva, economista que coordenou a elaboração do Fome Zero e foi ministro extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome entre 2003 e 2004.
Segundo Graziano, a unificação foi resultado de um processo de discussão que envolveu diferentes áreas do governo. Ele destaca a atuação da historiadora Ana Fonseca, que liderou as discussões sobre a integração das transferências de renda, e diz que sem a coordenação política do presidente Lula, não seria possível definir o modelo de gestão que há hoje, com a capilaridade de um programa tão amplo.
O Bolsa Família foi criado pela medida provisória 132, de 20 de outubro de 2003, e instituído por lei em janeiro de 2004. Já no início, impactou 11 milhões de famílias que viviam abaixo da linha de pobreza e foi o responsável por tirar o Brasil do mapa da fome por duas vezes.
O programa chegou a ser encerrado na gestão de Jair Bolsonaro (PL) e substituído pelo Auxílio Brasil, mas foi retomado em 2023, quando Lula assumiu o terceiro mandato.
Para o pesquisador Luciano Gomes dos Santos, professor de Ciências Sociais do Centro Universitário Arnaldo Janssen, em Belo Horizonte (MG), o Bolsa Família deve ser entendido como uma construção histórica e institucional. “Ele responde a um problema do Brasil: a pobreza e a desigualdade”, afirma.
À época, o programa uniu uma das maiores iniciativas de combate à fome no país, liderada pelo sociólogo Betinho, perseguido na ditadura militar. Veja abaixo a cronologia do Bolsa Família.
ATÉ 2001: INICIATIVAS PARA ENFRENTAR A POBREZA
A história do programa passa pela mobilização da sociedade civil contra a fome e pela atuação de Ruth Cardoso, antropóloga e socióloga, e primeira-dama, que, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, presidiu o Conselho da Comunidade Solidária.
À frente da iniciativa, criada em 1995, Ruth procurou aproximar o governo das organizações da sociedade civil para articular ações de combate à pobreza. Sua atuação se somou a outras políticas e mobilizações que antecederam o Bolsa Família.
Entre elas estava a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, lançada em 1993 e associada ao sociólogo Herbert de Souza, o Betinho, que mobilizou a sociedade brasileira em torno do combate à fome.
Naquele ano, foram criados programas federais unificados a outras iniciativas do Bolsa Família. Em abril de 2001, o governo instituiu o Bolsa Escola, que vinculava a transferência de renda a critérios relacionados à educação. Naquele ano, também surgiu o Bolsa Alimentação, voltado à área da saúde. Em 2002, foi criado o Auxílio-Gás, para ajudar famílias de baixa renda a comprar gás de cozinha.
O Cadastro Único, também de 2001, é hoje uma das bases do Bolsa Família, já que é onde estão as informações sobre as famílias de baixa renda.
Em outubro de 2001, o Instituto Cidadania apresentou o Projeto Fome Zero, coordenado por José Graziano e desenvolvido com a participação de pesquisadores, movimentos sociais, sindicatos e organizações da sociedade civil.
O diagnóstico era que a fome no Brasil não decorria da falta de alimentos, mas da desigualdade, que impedia parte da população de comprá-los.
Com base em dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 1999, o projeto estimava um público potencial de 44 milhões de pessoas, distribuídas em 9,3 milhões de famílias. Segundo Graziano, o número era uma estimativa construída a partir da renda e do risco de não conseguir comprar alimentos.
A proposta contava com medidas emergenciais, para atender quem precisava de comida imediatamente, e iniciativas destinadas a enfrentar as causas da pobreza. Entre elas estavam o apoio à agricultura familiar, o acesso à água e a criação de oportunidades de trabalho e renda.
O projeto também previa um programa de transferência de renda para ampliar a capacidade de compra de alimentos das famílias mais pobres e estimular a economia local.
2003: BOLSA FAMÍLIA NASCE NO CONTEXTO DO FOME ZERO
O Programa Bolsa Família nasceu de uma iniciativa maior, o Fome Zero, que foi criado em 2001, já liderado pelo economista e agrônomo José Graziano, que se tornou ministro da Segurança Alimentar entre 2003 e 2004 para implantar o programa.
Ele levou dois anos, liderando uma equipe de pesquisadores e estudiosos que buscavam uma iniciativa contra a fome que assolava o país na época. O pacto para que todo brasileiro fizesse três refeições por dia foi feito por Lula em seu discurso ao assumir a presidência da República em 2003.
Naquele ano, o programa Fome Zero passou a orientar uma estratégia ampla de combate à fome e à pobreza. Graziano assumiu o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, responsável pela implantação inicial da iniciativa.
Uma das primeiras medidas foi o Cartão Alimentação, benefício de R$ 50 mensais por família destinado à compra de alimentos. O programa começou a ser implantado no semiárido, em municípios como Guaribas e Acauã, no Piauí.
A execução esbarrou em dificuldades. O governo precisava identificar famílias que não apareciam nos cadastros existentes, organizar os pagamentos e adaptar a política a municípios com capacidades administrativas muito diferentes, diz Graziano.
Em localidades menores, foram formados comitês gestores com participação de pessoas da comunidade para ajudar a selecionar beneficiários e acompanhar a execução. A ideia era aproximar a política da população e ampliar o controle social.
“Uma das grandes dificuldades era alcançar pessoas que sequer apareciam adequadamente nos poucos e incompletos cadastros então existentes”, afirma o ex-ministro.
Em outubro daquele ano, a medida provisória 132 criou o Bolsa Família. O objetivo era unificar procedimentos de gestão e execução de ações federais de transferência de renda que estavam distribuídas entre diferentes programas.
“A grande inovação naquele momento foi reunir programas que estavam dispersos em diferentes áreas do governo”, afirma Luciano Santos.
2004: PROGRAMA É INSTITUÍDO POR LEI
Em janeiro de 2004, a medida provisória que criou o Bolsa Família foi convertida na lei 10.836. A legislação formalizou a unificação do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentação, do Auxílio-Gás e do Programa Nacional de Acesso à Alimentação.
O Cadastro Único, criado antes do programa, passou a integrar essa estrutura de identificação das famílias de baixa renda.
O programa também estabeleceu diferentes tipos de benefício de acordo com a situação das famílias. Já havia uma parcela básica destinada a famílias em situação de extrema pobreza e benefícios variáveis relacionados à presença de crianças, adolescentes, gestantes e nutrizes.
A articulação da unificação foi liderada pela historiadora Ana Fonseca, segundo Graziano, com participação de diferentes ministérios e coordenação política do presidente Lula. O processo envolveu debates sobre gestão, responsabilidades e integração das informações.
“Todos eram favoráveis e debatíamos como realizá-la”, diz o economista, ao descrever as discussões entre os órgãos do governo. Segundo ele, havia diferenças sobre o modelo de gestão e a autonomia de cada área, mas não uma divisão simples entre pessoas a favor e contra a integração.
2005 A 2010: EXPANSÃO E APERFEIÇOAMENTO DA GESTÃO
Nos anos seguintes, o Bolsa Família ampliou sua cobertura e aperfeiçoou os mecanismos de gestão. Os municípios ganharam papel importante no cadastramento das famílias e no acompanhamento das condicionalidades relacionadas à educação e à saúde.
Também foram criadas regras para evitar que uma pequena melhora na renda provocasse a perda imediata do benefício. A chamada regra de permanência permitia que famílias continuassem recebendo a transferência por determinado período após ultrapassar o limite de renda previsto para entrada no programa.
Em 2010, o Bolsa Família atendeu cerca de 12,8 milhões de famílias, ou quase 50 milhões de brasileiros, segundo registros históricos do programa.
2011: BOLSA FAMÍLIA INTEGRA O BRASIL SEM MISÉRIA
No governo Dilma Rousseff (PT), o programa passou a fazer parte do Brasil Sem Miséria, lançado em 2011. A estratégia buscava articular a transferência de renda com o acesso a serviços públicos e iniciativas de inclusão produtiva.
O Bolsa Família continuou sendo um dos instrumentos de combate à pobreza, mas passou a integrar uma política mais ampla voltada também à extrema pobreza.
2021: AUXÍLIO BRASIL SUBSTITUI O BOLSA FAMÍLIA
Durante a pandemia, em 2020, o auxílio emergencial foi concedido de forma temporária para trabalhadores informais, autônomos e de baixa renda afetados pelo isolamento social. O governo de Jair Bolsonaro sugeriu inicialmente um valor de R$ 200, que foi ampliado pelo Congresso para R$ 600 mensais.
Em dezembro de 2021, também durante o governo de Bolsonaro, a lei 14.284 criou o Auxílio Brasil em substituição ao Bolsa Família, em uma tentativa de acabar com o programa. De forma geral, o governo do presidente Jair Bolsonaro reunia pessoas que sempre fizeram a defesa de que o Bolsa Família impede o deswenvolvimento do cidadão em torno do mercado de trabalho.
Na época, uma nova legislação reorganizou a estrutura dos pagamentos e criou modalidades como o Benefício Primeira Infância, o Benefício Composição Familiar e o Benefício de Superação da Extrema Pobreza.
“Uma das mudanças mais significativas ocorreu na forma de calcular e estruturar o benefício”, diz Santos.
O Auxílio Brasil também passou por mudanças nos valores pagos durante 2022. O valor inicial seria de R$ 200 e foi reajustado para R$ 600 até dezembro daquele ano, em uma atitude que foi considerada eleitoreira.
A substituição interrompeu a continuidade jurídica do Bolsa Família tal como definido pela lei de 2004, embora a política de transferência de renda tenha permanecido sob outro nome e com regras diferentes.
2023: BOLSA FAMÍLIA É RETOMADO
Em junho de 2023, a lei 14.601 instituiu novamente o Bolsa Família, em substituição ao Auxílio Brasil.
A nova legislação criou uma estrutura própria de benefícios e estabeleceu, entre outros critérios, a inscrição no Cadastro Único para a elegibilidade ao programa. Também extinguiu os benefícios financeiros previstos na legislação do Auxílio Brasil.
Para Graziano, a avaliação das mudanças deve considerar os resultados concretos, e não o nome adotado por cada governo. Ele diz que a elevação dos benefícios amplia a proteção financeira.
O economista também defende que as condicionalidades relacionadas à saúde e à educação sejam tratadas como instrumentos para assegurar direitos. Se uma criança deixa de frequentar a escola por falta de transporte, por exemplo, o problema precisa ser enfrentado pelo poder público, e não atribuído à família.
“Uma política social precisa também de estabilidade institucional e previsibilidade. As famílias não podem viver na dúvida sobre sua continuidade”, diz.
