RAPHAEL DI CUNTO
BRASÍLIA, DF (FOLHAPRESS)
Auditoria do TCU (Tribunal de Contas da União) aponta o uso de 16 fundos públicos e privados pelo governo federal para execução de políticas públicas fora do Orçamento regular.
O órgão fala em “estruturas orçamentárias e financeiras paralelas” e recomenda que o Executivo interrompa essas práticas para que os recursos transitem dentro das contas do governo para maior transparência e controle.
Os problemas causados por essa estrutura paralela, apontam os auditores de contas, vão desde a dificuldade de acompanhamento dos gastos públicos à omissão do real impacto das ações do governo nas estatísticas fiscais, prejudicando a credibilidade da política econômica e o trabalho do Banco Central de conter a inflação.
“Em um cenário caracterizado por incentivos ao crescimento dos gastos públicos, uma trajetória ascendente da dívida pública, elevada rigidez orçamentária e crescente compressão de gastos discricionários, observa-se o surgimento de mecanismos destinados à execução de políticas públicas e de despesas públicas à margem do orçamento e das regras fiscais vigentes”, afirma o relatório.
Como revelou a Folha, os empréstimos concedidos pelo Tesouro a fundos e bancos públicos para financiar políticas governamentais cresceram 34,5% em um ano, alcançando R$ 307,2 bilhões em 2025, segundo dados do Balanço Geral da União.
O governo Lula se defendeu ao TCU afirmando que adotou o uso de fundos públicos para garantir mais previsibilidade, credibilidade e continuidade das políticas públicas.
No caso dos fundos de caráter privado, o Executivo diz que os recursos não são públicos e que essas estruturas possuem personalidade jurídica e patrimônio próprio. Sustentou ainda que o tribunal, como órgão auxiliar do Legislativo, não possui competência para declarar inconstitucionais leis aprovadas pelo Congresso.
O relatório foi finalizado pela área técnica e encaminhado ao ministro Bruno Dantas para elaboração de um parecer e julgamento. Dantas trabalhava para ser indicado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para vaga no STF (Supremo Tribunal Federal), mas foi preterido.
Os procedimentos do tribunal já obrigaram o governo a rever o tratamento do novo vale-gás, rebatizado de Gás do Povo, e do Pé-de-Meia, e incluir as despesas com esses programas dentro do Orçamento.
Antes mesmo do julgamento, a bancada do partido Novo, que fez a representação ao TCU, apresentou dez projetos de lei na Câmara dos Deputados para propor a aplicação das recomendações pela via legislativa, como garantir que os recursos desses fundos passem pelo Orçamento da União.
“O governo Lula criou um orçamento paralelo para gastar sem controle”, afirmou o líder da sigla, deputado Marcelo van Hattem (RS).
Os técnicos do TCU recomendam que o governo adote mecanismos no portal da transparência para monitorar esses gastos e que os recursos passem pela conta única do Tesouro antes de serem encaminhados aos fundos. As recomendações ainda precisam passar pelo crivo dos ministros do tribunal.
O documento sugere prazos distintos para implementação dessas medidas que, se adotadas, diminuirão a margem do governo para manobrar as contas públicas.
Em 2023, por exemplo, o governo antecipou o aporte que seria feito em 2024 no programa Pé-de-Meia, que faz uma poupança para estudantes de baixa renda, aproveitando que havia uma autorização maior para gastos naquele ano.
Outra possível mudança é restringir o espaço para gastos autorizados pelo arcabouço fiscal, regra que controla o crescimento das despesas da União. Nesse caso, no entanto, especialistas em orçamento entendem que o governo poderia recalcular o limite de gastos ao refazer a conta como se essas novas receitas e despesas estivessem incorporadas desde o início, o que já ocorreu com outras verbas.
Os técnicos recomendam no relatório que o TCU determine que as políticas públicas executadas por esses fundos passem a “observar rigorosamente o arcabouço jurídico das finanças públicas”.
Uma das orientações é, por exemplo, a interrupção da transferência de valores das montadoras de veículos para o fundo do Mover, programa de incentivo à indústria automobilística, que recebe contrapartidas de empresas sem que o dinheiro passe pelo orçamento federal.
O documento orienta o governo a incluir essas receitas e despesas com o incentivo à indústria automobilística no Orçamento, com o argumento de que seria um “tributo vinculado”. O governo rebateu, ao TCU, que os aportes das montadoras são voluntários, como contrapartida para benefícios fiscais, e que por isso não poderiam ser tratados como tributos ou receitas públicas.
Para os técnicos do TCU, um dos problemas do uso dessas “estruturas paralelas” é o próprio governo não ter um controle centralizado sobre os gastos, já que os recursos não passam pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Isso, afirmam, causa também falhas no acompanhamento das receitas.
Só o contrato com a PPSA, estatal criada para gerir o dinheiro obtido com o pré-sal, deve chegar a R$ 466 bilhões até 2033. A recomendação da auditoria é proibir o governo de renovar o contrato nos atuais termos e exigir que os recursos passem dentro do Orçamento federal quando for renovado.
A fiscalização do TCU indica o uso de dois mecanismos para que o dinheiro escape as regras orçamentárias e ao controle fiscal. A primeira é a descaracterização de receitas como públicas, o que permite a destinação a fundos de natureza privada para a execução de políticas públicas. A segunda é a destinação direta a estruturas paralelas, como a PPSA.
Parte desses fundos é capitalizada com recursos do governo, contabilizados inicialmente nas despesas públicas. Depois, no entanto, fica reduzida a transparência com os gastos, afirmam os auditores.
Outra possível consequência é um “drible” nas regras fiscais, com o repasse de dinheiro em momentos de maior folga fiscal para que possam ser usados nos anos seguintes.
Um dos exemplos citados é de que em 2024 o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) transferiu à União R$ 29,5 bilhões em dividendos, o que ajudou o governo a fechar as contas. No mesmo período, recebeu R$ 20 bilhões do Fundo Social do Pré-Sal e R$ 10,46 bilhões do Fundo Clima.
Essa triangulação, diz o documento, melhora as contas públicas com base no recebimento de receitas não recorrentes sem descapitalizar o banco. “Contudo, gera a percepção nos agentes econômicos de um desempenho artificial das contas públicas, tendo o potencial, ao fim, de contribuir para um ambiente de baixa credibilidade em relação à política fiscal”, diz o documento.
A Folha procurou os ministérios da Fazenda, do Planejamento, da CGU (Controladoria-Geral da União) e da AGU (Advocacia-Geral da União) na sexta-feira (8) por email e reforçou o pedido nesta segunda (11), mas não teve resposta.
No processo que corre no TCU, o governo se defendeu argumentando que, no caso dos fundos públicos, o modelo adotado visou garantir a continuidade das operações.
Sobre os fundos privados, usou como argumento o modelo que serve de financiamento para o programa Minha Casa Minha Vida para justificar que o uso de fundos “é uma prática histórica e legítima” e que não configura “orçamento paralelo”.
Alegou ainda que o Executivo segue regras aprovadas pelo Congresso para essas estruturas e que a tentativa de incluí-los dentro do Orçamento anual da União desvirtua sua finalidade original.
VEJA OS FUNDOS E ESTRUTURAS QUESTIONADOS PELO TCU
- Fipem: Utilizado para o programa Pé-de-Meia, uma poupança para estudantes de baixa renda concluírem o ensino médio. O governo argumenta que o uso aumenta a credibilidade de que os pagamentos ocorrerão
- FNDIT: Criado para o Mover, de incentivo a indústria automobilística, recebe contrapartidas de empresas privadas que não passam pelo orçamento federal. Governo rebate que recursos são privados e adesão é voluntária
- FADPU (Fundo de Aperfeiçoamento da Defensoria Pública da União): Gere honorários de sucumbência como recursos extraorçamentários em contas bancárias específicas, fora do Siafi (Sistema integrado de Administração Financeira do governo). Defensoria diz que inclusão no Orçamento pode levar a “asfixia financeira”.
- Firece (Fundo de Apoio à Infraestrutura para Recuperação e Adaptação a Eventos Climáticos Extremos): Estruturado para executar obras plurianuais à margem das leis orçamentárias anuais. O governo diz que grandes desastres exigem ações urgentes para recompor infraestruturas e restabelecer a normalidade econômica e social
- FIIS (Fundo de Investimento em Infraestrutura Social): Embora seja um fundo público, sua alocação detalhada é decidida por um comitê gestor e não pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual. O governo rebate que o fundo já segue as regras normais do Orçamento.
- Fundo Rio Doce: Estrutura privada que gere recursos bilionários de reparação ambiental decorrentes do rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), sem integração ao orçamento da União. Governo afirma que recursos são privados.
- PPSA (Petróleo Pré-Sal S.A.): Auditoria diz que modelo permite à empresa deduzir remuneração diretamente da venda de óleo da União, antes do repasse ao Tesouro, criando o risco de um orçamento paralelo estimado em centenas de bilhões. Governo diz que lei corrigiu distorção e a equiparou a outras estatais
- CCHA (Conselho Curador dos Honorários Advocatícios): Entidade privada vinculada à AGU que gere honorários de sucumbência fora do orçamento federal. Já é tratado em outro processo do TCU. Governo diz que verba é de natureza privada
- ICTs (Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação) e suas fundações: Realizam despesas com receitas próprias e convênios sem subordinação aos limites fiscais e movimentam recursos fora do SIAFI. Governo diz que o modelo já tem mais de 30 anos e foi reconhecido por decisões judiciais
- FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico): Transfere recursos à Finep (Financiadora de Estudos e Projetos) para operações de crédito, o que gera subsídios creditícios implícitos. Governo diz que é preciso considerar os benefícios sociais, ambientais e econômicos gerado pelo investimento em inovação
- Fundo Social e Fundo Clima: Fez aportes bilionários no BNDES para políticas de concessão de crédito, com subsídios implícitos. Governo diz que segue padrão de contabilidade internacional e que ação tem impacto social
- Fundos Garantidores (FGI PEAC e FGO Pronampe): Perpetuação de capitalizações excepcionais para usos diversos dos originalmente planejados e falta de transparência sobre os saldos. Governo diz que mudança foi autorizada pelo Congresso e que fundos são essenciais para garantir o acesso ao crédito
- Contas-garantia de multas ambientais do Ibama: Modalidade indireta de conversão de multas, onde os valores são depositados em contas específicas, já alvo de outro processo no TCU. Governo diz que recursos são privados
