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A nova Lei de Improbidade Administrativa aprovada pela Câmara dos Deputados

Via de regra as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa cingem-se em avanços, que se destinam à preservação da segurança jurídica, dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, da dignidade da pessoa humana

A nova Lei de Improbidade Administrativa aprovada pela Câmara dos Deputados

Colaboração: Alexandre Augusto Martins*

A Câmara dos Deputados aprovou no dia 16 de junho último o parecer do Relator, Deputado Carlos Zaratinni, na forma de Substitutivo ao Projeto de Lei nº 10.887/2018, em que dá nova versão à regulamentação da lei de Improbidade Administrativa, norma editada no ano de 1992, que, em atendimento ao dispositivo constitucional de eficácia limitada, definiu as condutas que constituem improbidade, os sujeitos ativos e passivos, bem como as respectivas sanções e procedimentos a serem adotados na ação judicial corespondente.

O tema da corrupção desperta reações apaixonadas no seio da sociedade, sendo que a Lei que o Congresso atualmente tem por meta atualizar, a Lei 8429/92, foi gestada em uma época de plena ebulição dos sentimentos populares anticorrupção, no contexto do escândalo que ficou conhecido como os “anões do orçamento”, assim como as denúncias de desvio de dinheiro público que culminaram com o processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor.

Nesse sentido, a Lei de Improbidade foi aprovada com a proposta de implementar medidas duras de combate a condutas que lesionassem os cofres públicos. Foram previstas diversas sanções que poderiam ser aplicadas cumulativamente. O novo diploma incrementou as penas já previstas pelo Constituinte de 1998, acrescentando outras espécies de penas como resposta aos atos de improbidade.

Entretanto, ao longo dos anos, problemas começaram a surgir na aplicação concreta da lei. Se por um lado, afiguravam-se imprescindíveis as medidas de combate à corrupção, de outra mão, não raro foram observados excessos no manejo das ações de improbidade, o que acarretou, dentre outras consequências o fenômeno conhecido como “apagão das canetas” – paralisação do gestor, que não tomava medidas com receio de figurar como réu em ações de improbidade. Dizia-se que qualquer pessoa que viesse a ocupar cargo político iria, em algum momento figurar como ré em ação de improbidade, o que contribuiria para o afugentamento de pessoas qualificadas da vida pública.

Ou seja, alguma mudança fez-se necessária nas disposições relativas à improbidade administrativa. Entretanto, a aprovação da suso mencionada proposta legislativa tem sido objeto de debates e críticas contundentes, sobre as quais seguem alguns esclarecimentos e comentários.

Inicialmente, há de se trazer um cotejo entre as disposições constantes da Lei Federal nº 8.429/92 e a previsão contida na Lei Maior. A questão da improbidade administrativa é tratada no artigo 37, § 4º, da CF/88, dispositivo que é assim vertido:

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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(…)
§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Como se dessume da leitura do fragmento constitucional transcrito em linhas superiores, o legislador constituinte previu o apenamento das condutas ímprobas com as sanções de perda da função pública, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, tudo isto “na forma e gradação previstas em lei”. Ou seja, por consectário lógico e tendo em vista as regras de hermenêutica, as penas ou sanções aplicáveis e que deveriam constar da norma inferior, lei ordinária, deveriam se circunscrever àquelas citadas na Lex Mater.

Ao contrário do que previu e estabeleceu o legislador constitucional, a Lei Federal nº 8.429/92 vai além dos limites constitucionalmente impostos, prevendo sanções adicionais como: proibição de contratar com o poder público, multa civil que pode chegar até 100 vezes a remuneração auferida pelo agente público condenado, e a proibição de recebimento de incentivos fiscais ou creditícios, mesmo que por empresa em que o apenado seja sócio, sem, no entanto, estabelecer critérios claros e concisos relacionados à fixação e dosimetria das sanções, a exemplo, definindo qual seria a extensão da perda da função pública. Casos há em que o servidor público que ocupa cargo de provimento efetivo, e que está licenciado para o exercício de mandato eletivo, por exemplo, perdeu o cargo efetivo, mesmo estando afastado e tendo praticado o ato tido por ímprobo no exercício função distinta.

Dito isto, já seria suficiente o argumento no sentido da necessidade de aperfeiçoamento da Lei dos Atos de Improbidade Administrativa, posto que a mesma não respeitou os limites preconizados no texto constitucional.
Outro aspecto que merece ser objeto de comentário, cinge-se na excessiva abertura dos tipos definidos na Lei Federal nº 8.429/92, em especial naquelas condutas que são tipificadas de seu artigo 11, ao argumento de que configura ato de improbidade a violação dos princípios que regem a administração pública. Neste particular remonto à previsão contida no caput do artigo 37 da CF/88, o que concerne aos primados que regem a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

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A legalidade estrita, a publicidade e a impessoalidade constituem-se em princípios cujos conceitos na doutrina pátria são de certa forma bem objetivos. Ao contrário a moralidade e a eficiência possuem conceituação bastante ampla e subjetiva. O conceito de moralidade é vago e impreciso. O atributo moral é intrínseco à personalidade, a questões de cunho interno do agente. Talvez, fosse importante substituir a moralidade administrativa pelo primado da “eticidade”, conceito este último de conceituação objetiva.

Noutra senda, no que se refere ao princípio da eficiência, há de se perquirir qual o referencial pode aferir a eficiência ou a ineficiência. Talvez, a substituição desse primado pela “motivação” garantiria maior objetividade no cotejo das condutas para que se reconheça ou não a prática ímproba, conferindo-se maior segurança jurídica.
Há que se ressaltar que a improbidade foi concebida para punir condutas graves, não para qualquer ilegalidade, irregularidade ou inconsistência. A ilegalidade necessita encontrar-se tipificada pelo elemento subjetivo da conduta.

Não se pode conceber desonestidade culposa: ou se é desonesto ou não. Nesse sentido, novos julgados passaram a diferir a improbidade administrativa da inabilidade no exercício do cargo, função ou mandato, posto que “A Lei de Improbidade Administrativa visa punir o agente público desonesto, devasso, não o inábil. Isso significa dizer que, para este seja considerado réu em ação de improbidade administrativa, necessária a constatação da desonestidade e da imoralidade, antítese da boa-fé, além dos demais elementos que tipificam o delito, senão o fato será atípico.1”.
Ainda sobre o tema, o próprio STJ já reconheceu que a conduta para ser tipificada como ímproba demanda a presença da desonestidade, da má-fé, da devassidão, não se podendo apenar a inabilidade ou a incompetência.

Como se vislumbra, algumas distorções permeavam a aplicação das sanções preconizadas na Lei de Improbidade Administrativa, a qual verte sanções muito graves, e por vezes mais contundentes do que aquelas previstas na seara penal, caso o mesmo fato tipificasse conduta típica e antijurídica na esfera penal.Ademais, no trato com a Lei de Improbidade Administrativa, posto que o processamento dos feitos a ela correlatos possui natureza cível, não havia o estabelecimento de limites, freios e contrapesos tais quais se vislumbra na seara penal.

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Via de regra as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa cingem-se em avanços, que se destinam à preservação da segurança jurídica, dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, da dignidade da pessoa humana, evitando-se como bem asseverou o Conselho Federal da OAB: “A modificação vem em boa hora, diante do apagão das canetas, situação na qual os gestores não querem tomar decisões diante do subjetivismo da aplicação da lei. Importante que as punições ocorram, dentro do devido processo legal, desde que demonstrado o dolo do agente público, ou seja a vontade de praticar o dano. Não é justo tratar do mesmo modo aqueles que cometem meras irregularidades formais sem o desejo de desviar ou se apropriar de recursos públicos. A novidade legislativa vem em benefício de uma relação equilibrada entre agentes públicos e órgãos de persecução, evitando excessos abusivos, incompreensões e injustiças.”.

Dessa forma, reitera-se, avanços significativos que permeiam a proposta legislativa em comento, a exemplo da definição de que a conduta ímproba demandará a presença da vontade livre e consciente do agente, não se justificando a alegação de que seria impossível apenar e comprovar a existência do dolo específico. Se na seara penal há a comprovação da conduta dolosa, e o respectivo apenamento, não há sentido em se alegar que na esfera do Direito Administrativo Sancionador não se possa assim agir.

A nova lei apenas qualifica a persecução e os meios visando a configuração da prática ímproba, e não afasta outros meios e ferramentas destinadas ao combate dos desvios e abusos. Ao contrário, preserva a boa-fé, a inocência, a
racionalidade, a razoabilidade e a proporcionalidade. Enfim, celebra e ratifica segurança jurídica.Ademais, eventuais excessos constantes do projeto ora aprovado pela Câmara dos Deputados poderão ser atenuados quando da apreciação do assunto pelo Senado Federal, que poderá fazê-lo na condição de Casa Revisora.

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* Alexandre Augusto Martins é Presidente da Comissão do Advogado Publicista da OAB-GO

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