As emendas parlamentares praticamente triplicaram sua influência nos últimos dez anos, tanto em valores absolutos quanto proporcionalmente ao Orçamento, e despontam como uma das principais questões que o próximo presidente da República, eleito em outubro deste ano, terá de enfrentar a partir de 2027.
Levantamento do Estadão/Broadcast, com base em dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) e do Siga Brasil, mostra que o total das emendas parlamentares saltou de R$ 9,7 bilhões (R$ 17,1 bilhões, se atualizados pela inflação do período) para R$ 49,9 bilhões previstos no Orçamento de 2026.
Proporcionalmente, as emendas representavam 0,33% do Orçamento em 2017 e passaram a 0,89% neste ano. Em relação às despesas discricionárias, a fatia saltou de 8,65% em 2017 para 28,47% neste ano, evidenciando a perda de poder do Executivo para o Legislativo na execução orçamentária.
O Estadão/Broadcast ouviu especialistas das áreas econômica e política. Há consenso de que o crescimento das emendas parlamentares fez com que o Legislativo tomasse para si, em alguma medida, poderes que antes eram do Executivo. Também há consenso de que esse é um dos pontos mais prementes para os próximos anos.
O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que aparece à frente na maioria das pesquisas de intenção de voto para o primeiro turno, incluiu em seu plano de governo uma menção ao assunto. Sem estabelecer promessas concretas, propôs “enfrentar uma grave distorção na elaboração e gestão do Orçamento Federal – o atual sistema de emendas parlamentares”.
“As emendas impositivas e o orçamento secreto são práticas que mudaram as relações entre o Executivo e o Legislativo, sequestram o orçamento público, dispersam os recursos e reduzem a eficiência alocativa. Essas práticas se reproduzem nas assembleias legislativas e câmaras municipais por todo o Brasil, dificultando a renovação do Legislativo. É preciso que o tema das emendas parlamentares seja debatido com a sociedade”, afirmou o presidente.
Outros candidatos, como Renan Santos (Missão) e Romeu Zema (Novo), também já protocolaram seus programas de governo no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e mencionam o assunto, defendendo, da mesma forma, uma revisão do montante destinado pelos parlamentares por meio de suas emendas.
‘Presidencialismo jurisdicional’
Um dos sinais do Supremo Tribunal Federal (STF) no sentido de limitar o poder do Legislativo sobre o Orçamento foi dado recentemente pelo ministro André Mendonça, que não costuma se posicionar sobre o assunto. Em evento realizado pela Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (Firjan) no último dia 10 de agosto, Mendonça disse que as emendas representam uma “evidente invasão” por parte do Legislativo.
“Se você retira de um modo substancial a capacidade do Executivo de governo municipal, estadual ou federal de fazer as escolhas políticas – porque a escolha política depende do meio financeiro – você inviabiliza a escolha política”, afirmou o ministro.
Mendonça se junta ao ministro Flávio Dino, relator de ações que tratam de emendas parlamentares no Supremo Tribunal Federal (STF). Dino herdou as ações de sua antecessora, a ministra aposentada Rosa Weber, e já deu uma série de decisões limitando as emendas e o poder do Legislativo, alinhando-se aos interesses do governo do presidente Lula.
O CEO e fundador da consultoria de análise de risco Dharma, Creomar de Souza, usa um termo para se referir a essa aproximação do Judiciário com o Executivo durante o governo Lula: o “presidencialismo jurisdicional”. A expressão é usada pelo analista para caracterizar a forma como o STF garantiu uma série de vitórias ao petista durante seu mandato e como a Corte se consolidou como uma força política no embate entre Poderes em Brasília.
Em entrevista ao Estadão/Broadcast, Creomar diz que o “ecossistema político está trabalhando com o cenário de Lula como presidente em 2027” e que, do ponto de vista do Judiciário, isso significa um “espaço para ter um freio de amarração, com alvo no Legislativo”.
“Há uma convergência de correntes concorrentes no STF recentemente. Dino de um lado, com um interesse em emendas, e Mendonça de outro lado, minoritário. O que pode unir o Judiciário com o Executivo é o interesse recíproco de dar freio de amarração no Legislativo”, afirma.
Creomar analisa que a resposta do Legislativo a uma possível ofensiva do Judiciário “dependerá da composição do Congresso a partir do ano que vem”. “Se for de novo um Congresso com muitos bolsonaristas, o ambiente pode ser de ‘guerra civil’. Se for menos bolsonarista que agora, tem mais espaço para negociação”, avalia.
Mudança no ‘presidencialismo de coalizão’
Para o professor de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP) Sergio Simoni Júnior, o crescimento das emendas parlamentares nos últimos anos é um dos sinais das mudanças pelas quais passa o sistema político brasileiro, que deixa o conceito conhecido como “presidencialismo de coalizão” em direção a um novo modelo.
Segundo ele, “o que tínhamos de consolidado como explicação até 10 anos atrás era um sistema que funcionava, em que o presidente liderava agenda, o timing das pautas a serem discutidas, mas que no conteúdo do que vai ser aprovado necessitava de negociação com os parlamentares”.
“Nos últimos anos, há um conjunto de fatores que fazem como que haja dificuldades de caracterizar (nosso sistema). Desde a Lava Jato até as reformas eleitorais e orçamentárias, há um conjunto de ações que dificultam fazer um diagnóstico muito claro”, avalia, fazendo menção à Operação Lava Jato, investigação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal deflagrada em março de 2014 com foco em esquema de corrupção envolvendo Petrobras, empreiteiras e políticos.
Simoni Júnior afirma que o Brasil convive hoje com um sistema partidário menos fragmentado, com o fator ideológico cada vez mais presente no debate político e com os Poderes Legislativo e Judiciário mais fortes do que há dez anos.
Ele avalia que, apesar de o assunto das emendas parlamentares estar presente nos programas de governo de alguns candidatos, a chance de o presidente eleito atuar ativamente no sentido de reduzir o valor total das emendas é pequena. A solução para as emendas via STF “talvez seja a única forma possível de alterar o quadro”.
Impacto no Orçamento
O economista-chefe da Warren, Felipe Salto, julga que as emendas atingiram “um nível insustentável” e que “se trata de um tema que precisará ser avaliado o quanto antes”. Salto elogiou o trabalho do ministro Flávio Dino na relatoria das ações sobre esses recursos.
“As emendas cresceram rapidamente e para um nível insustentável. Trata-se de um tema que precisará ser avaliado o quanto antes. A atuação do ministro Flávio Dino tem sido muito positiva, nesse sentido, sobretudo porque suscita o debate sobre a iniciativa do Orçamento, que é do Executivo, não do Congresso. As emendas precisariam estar associadas a projetos estruturantes e em nível muito menor. Isso é parte do processo de ajuste, a meu ver, que precisará ser endereçado”, afirma.
Do ponto de vista orçamentário, Salto diz que as emendas têm um problema relacionado ao que ele chama de “ineficiência”. “Em parte, guarnecem as Santas Casas e o SUS, em geral, o que é positivo, mas não seria melhor discutir o modelo de financiamento de modo mais abrangente, e não no varejo? A tabela-SUS e outros temas correlatos têm de ser pautados, inclusive repensando esse mecanismo ineficaz de distribuição de recursos via emendas.”
“Os investimentos públicos estão muito baixos. Só não foram a zero em razão de iniciativas com o PAC, que permitiram criar certa blindagem orçamentária. Isso é muito preocupante, sobretudo quando nos lembramos de que há também uma necessidade de retomar a geração de superávits primários suficientes para estabilizar a dívida-PIB”, declarou o economista.
Estadão Conteúdo
