Karen Cristina Marques Lima, advogada penalista, especialista em júri, mestranda em Políticas Públicas e Governo- FGV;
Patricia Luiza Moutinho Zapponi, advogada, especialista em gênero, delitos intrafamiliares, violência doméstica e Presidenta da Rede Internacional Laço Branco.
O Brasil aprendeu a nomear o feminicídio, a qualificá-lo como crime e, mais recentemente, a aumentar a resposta penal. O que ainda precisa aprender é a chegar antes dele. Em 2025, o país registrou 1.571 feminicídios, o maior número da série histórica e o quarto recorde consecutivo. O dado é especialmente incômodo porque 2025 foi também o primeiro ano de vigência integral da Lei nº 14.994/2024, que transformou o feminicídio em crime autônomo e elevou a pena para 20 a 40 anos de reclusão.¹
Ao mesmo tempo, a Justiça ampliou sua atividade. Segundo o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), foram 15.453 julgamentos de feminicídio em 2025, 17% a mais que no ano anterior.² Há, portanto, uma aparente contradição: o Estado pune mais, julga mais e possui uma legislação mais severa, mas o fenômeno que pretende combater continua produzindo números alarmantes. É justamente essa contradição que deveria deslocar o debate: em vez de perguntar apenas se a pena está suficientemente alta, precisamos perguntar se o Estado possui capacidade para transformar a legislação em prevenção efetiva.
A questão não é defender impunidade ou minimizar a importância da responsabilização. A criminalização do feminicídio teve uma função simbólica e institucional relevante. Como mostram Casagrande, Rabelo e Duarte, a evolução normativa brasileira — da Lei Maria da Penha à tipificação do feminicídio e às mudanças posteriores — ampliou o reconhecimento estatal da violência de gênero. As autoras, contudo, chegam a uma conclusão decisiva: a existência da norma não garante, por si só, a redução da violência; sua eficácia depende da implementação das políticas públicas, do fortalecimento da rede de proteção e do compromisso dos agentes do sistema de Justiça.³
É aqui que a discussão deixa de ser exclusivamente jurídica e passa a ser, também, uma discussão de Administração Pública. A lei é uma decisão estatal. A proteção, entretanto, é uma política implementada por pessoas, organizações e redes. Entre a aprovação de uma norma e a mulher efetivamente protegida existe um percurso institucional no qual podem surgir atrasos, falhas de coordenação, falta de recursos, ausência de serviços e interpretações diferentes sobre o risco apresentado.
Lipsky ajuda a enxergar esse intervalo. Ao analisar os burocratas de nível de rua, o autor chama atenção para os agentes públicos que interagem diretamente com os usuários e que, na prática, participam da implementação das políticas.⁴ No enfrentamento da violência contra a mulher, essa perspectiva é especialmente importante: policiais, profissionais da assistência social, servidores do Judiciário, profissionais de saúde e outros agentes são parte concreta da política pública. Não basta que uma medida protetiva exista no texto legal; é preciso que a mulher consiga acessá-la, que o pedido seja compreendido como situação de risco, que a decisão seja produzida em tempo adequado e que haja condições para sua execução.
Os dados recentes mostram que avanços de implementação são possíveis quando existe articulação. Em 2026, o CNJ informou que, no âmbito do pacto entre os Três Poderes, mais da metade das medidas protetivas passaram a ser concedidas no mesmo dia do pedido e cerca de 90% eram analisadas em até 48 horas.⁵ Esse resultado é importante não apenas porque acelera uma decisão judicial, mas porque revela algo maior: capacidade estatal não é sinônimo de endurecimento penal. É a capacidade de fazer diferentes partes do Estado funcionarem juntas, no tempo em que o risco exige.
A contribuição de Wu, Ramesh e Howlett ajuda a organizar esse argumento. Para os autores, a capacidade de política pública envolve competências analíticas, operacionais e políticas, distribuídas entre indivíduos, organizações e sistemas.⁶ Aplicado ao feminicídio, isso significa que o Estado precisa saber produzir e utilizar informação sobre risco; precisa ter organizações capazes de executar as políticas; e precisa coordenar interesses, instituições e recursos para que a resposta não fique restrita a um único órgão. A existência de instrumentos jurídicos não significa, por si só, que o Estado possua capacidade suficiente para prevenir o feminicídio. A capacidade analítica envolve produzir e utilizar informações capazes de identificar padrões de violência e situações de risco; a capacidade operacional diz respeito à possibilidade concreta de mobilizar recursos, profissionais e organizações para transformar decisões em proteção efetiva; e a capacidade política envolve construir e sustentar apoio, legitimidade e articulação entre os diferentes atores envolvidos.
Wu, Ramesh e Howlett ressaltam, ainda, que essas capacidades não se restringem às competências individuais dos agentes públicos, pois também dependem dos recursos existentes nos níveis organizacional e sistêmico. Assim, uma política pode apresentar avanços normativos e, simultaneamente, produzir resultados insuficientes quando existem lacunas em alguma dessas dimensões de capacidade estatal.
O problema, portanto, não é apenas saber se a lei é dura. É saber se o Estado consegue operacionalizar aquilo que a lei determina. A própria pesquisa recente de Casagrande, Rabelo e Duarte aponta dificuldades concretas: acesso desigual aos mecanismos de proteção, insuficiência de capacitação dos profissionais e persistência de estereótipos e discriminações. As autoras também defendem uma atuação integrada e intersetorial, envolvendo diferentes órgãos do Estado e a sociedade civil.⁷
Essa dimensão interinstitucional é precisamente o que a literatura sobre governança ajuda a iluminar. Buta e Teixeira tratam a governança pública como arranjos que permitem a participação dos interessados, sob coordenação do Estado, na solução de problemas comuns e na entrega de serviços públicos de qualidade.⁸ O feminicídio é, por definição, um problema que não cabe dentro de uma única burocracia. Segurança pública pode identificar riscos; Judiciário pode conceder proteção; assistência social pode oferecer acolhimento; saúde pode identificar situações de violência; educação pode atuar na prevenção. Se esses atores não compartilham informação, protocolos e responsabilidades, a soma das instituições não produz necessariamente uma política integrada.
Há, portanto, um paradoxo que precisa ser enfrentado: podemos ter uma lei mais severa e, ao mesmo tempo, uma capacidade preventiva insuficiente. A pena atua depois do crime. A política pública precisa atuar antes dele. E é justamente nesse “antes” que se encontram algumas das maiores oportunidades de ação estatal: identificar situações de risco, acompanhar o descumprimento de medidas protetivas, ampliar serviços de acolhimento, capacitar profissionais e integrar informações.
Isso não significa abandonar o direito penal. Significa recolocá-lo em seu lugar dentro de uma política pública mais ampla. A Lei nº 14.994/2024 pode ser importante para responsabilização, visibilidade e tratamento institucional do feminicídio. Mas esperar que o aumento da pena produza, sozinho, uma redução das mortes é atribuir ao direito penal uma capacidade preventiva que ele não possui isoladamente. O próprio estudo de Casagrande, Rabelo e Duarte conclui que o enfrentamento do feminicídio exige, além da aplicação rigorosa das leis, investimentos contínuos em políticas públicas integradas.⁹
O desafio brasileiro, então, não é escolher entre punir ou prevenir. É construir capacidade estatal para fazer as duas coisas, sem confundir uma com a outra. Para isso, algumas prioridades parecem evidentes: sistemas de informação interoperáveis; avaliação permanente das medidas protetivas; protocolos comuns entre polícia, Justiça, assistência e saúde; capacitação dos agentes que atuam na ponta; expansão da rede de acolhimento; e mecanismos de monitoramento capazes de identificar onde a política está falhando.
Governança, nesse contexto, não deve ser apenas uma palavra elegante para designar reuniões entre órgãos. Ela precisa significar coordenação capaz de produzir resultados. Da mesma forma, capacidade estatal não pode ser medida apenas pela quantidade de leis aprovadas ou processos julgados. Deve ser observada pela capacidade de transformar informação em decisão, decisão em proteção e proteção em redução de risco.
O Brasil já demonstrou que consegue mudar sua legislação. Também demonstrou que consegue aumentar a resposta judicial. O próximo passo é demonstrar que consegue antecipar a violência. Se continuarmos medindo sucesso apenas pelo tamanho das penas e pelo número de condenações, corremos o risco de comemorar a eficiência de uma máquina que funciona cada vez melhor depois que a mulher já morreu.
A pergunta mais importante, portanto, não é quanto mais podemos punir. É quantas mulheres o Estado consegue proteger antes que seja tarde demais. Isso exige acompanhamento recorrente e interdisciplinar das mulheres em situação de violência, articulando segurança, Justiça, assistência social e saúde; mas também ações dirigidas aos homens, com projetos que estimulem seu envolvimento ativo na prevenção da violência contra as mulheres. Por fim, exige uma política educacional de longo prazo, capaz de promover, desde a infância, o respeito aos limites e à autonomia do outro, o enfrentamento do machismo estrutural e a rejeição de todas as formas de violência, especialmente da violência doméstica.
